1、中國(guó)的行政在古代兩千多年的歷練中，為什么那么成熟、那么發(fā)達(dá)、那么合理？首先從哪來(lái)的？就是在人類(lèi)非常殘酷的博弈之中。在這殘酷的博弈之中，誰(shuí)找到最好的、最合理的資源配置，最好的玩法，最好的治理法，最好的分配組織法，誰(shuí)就能贏。

2、我們傳統(tǒng)國(guó)家的行政體系，經(jīng)過(guò)三千年的歷練，無(wú)數(shù)風(fēng)風(fēng)雨雨的歷程，不斷尋求合理化，因此高度發(fā)達(dá)、高度合理，充滿著生命力，我們應(yīng)該充分看到這一條。

（本文為嘉賓在閑談系列“中華文明的行政智慧”活動(dòng)上的部分發(fā)言。）

歐洲憲政民主體制最早起源于英國(guó)大憲章

趙成根（北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授）：人類(lèi)的國(guó)家文明有兩個(gè)主要的板塊，一個(gè)歐亞大陸西部的歐洲國(guó)家文明，一個(gè)歐亞大陸東部的中華國(guó)家文明。最早的國(guó)家文明不在歐洲也不在中國(guó)，而是在西亞的兩河流域，然后從兩河流域流傳到古希臘、古羅馬，進(jìn)而產(chǎn)生了古希臘文明、古羅馬文明，在這個(gè)基礎(chǔ)上有了綿延至今的歐洲文明國(guó)家版本，包括英國(guó)經(jīng)驗(yàn)主義傳統(tǒng)的版本和大陸德國(guó)的理性主義傳統(tǒng)的版本。我最崇尚的是德國(guó)，思想智慧是德國(guó)的，武力是俄羅斯的，這是歐亞大陸西部的國(guó)家。還有是歐亞大陸的東部，中國(guó)的祖先在那個(gè)年代不斷地發(fā)展。

中國(guó)國(guó)家文明的版本和歐洲國(guó)家文明的版本，由于各種政治力量的較量、博弈、分工、合作，在歷史上形成了兩個(gè)不同的發(fā)展路徑。歐洲今天能夠發(fā)展成議會(huì)、多黨的憲政民主體制，其實(shí)最早起源于英國(guó)的1215年大憲章，大憲章被認(rèn)為是近代權(quán)利、自由的來(lái)源。實(shí)際上，稍微讀一點(diǎn)歷史的都知道，當(dāng)時(shí)有一個(gè)著名的英國(guó)國(guó)王約翰王，這個(gè)約翰王，一定要加個(gè)前綴“失敗的約翰王”，他沒(méi)有本事和能力，但總是有稱(chēng)霸歐洲的雄心，不斷地渡過(guò)海峽跟法國(guó)作戰(zhàn)，結(jié)果總是大敗而歸，而且曾經(jīng)被俘虜，貴族出了很多錢(qián)把他贖回來(lái)。英國(guó)國(guó)內(nèi)的人非常憤怒，1215年他又一次大敗而歸，貴族聯(lián)合起來(lái)把他打敗，逼著讓他在他們事先準(zhǔn)備好的城下之盟上簽字。那個(gè)城下之盟第一是要承認(rèn)貴族的特權(quán)，第二是國(guó)家大事，凡事商量著來(lái)，因此從那個(gè)時(shí)候有了英國(guó)的議會(huì)這種制度形式。當(dāng)時(shí)是貴族和國(guó)王的博弈，之后是資產(chǎn)階級(jí)和國(guó)王的博弈，這形成了政黨制度的源頭，歐美現(xiàn)在的民主的源頭。

1215年6月15日，約翰國(guó)王與反叛貴族在溫莎附近簽署大憲章的雛形——《男爵條款》。

商鞅變法建立了一整套具有現(xiàn)代精神的東西

漫長(zhǎng)的中世紀(jì)歐洲史就是四個(gè)字：三權(quán)鼎立。一個(gè)是國(guó)王的權(quán)力，一個(gè)是貴族的權(quán)力，一個(gè)是教會(huì)的權(quán)力，國(guó)王、貴族和教會(huì)三種權(quán)力并立，構(gòu)成了歐洲多中心的權(quán)力格局。歐洲的國(guó)王、皇帝從來(lái)沒(méi)有成功地從政治上消滅過(guò)貴族，也從來(lái)沒(méi)有成功地從政治上控制教會(huì)。我們中國(guó)早早地就實(shí)現(xiàn)了王權(quán)的統(tǒng)一，以此為基礎(chǔ)，在秦朝時(shí)構(gòu)成了皇權(quán)官僚帝國(guó)，在國(guó)家權(quán)力體系的最高層，形成了以血緣關(guān)系為紐帶的政治力量所掌控的皇權(quán)政治權(quán)力中心，在這個(gè)皇權(quán)政治之下又有等級(jí)化、專(zhuān)業(yè)化的行政體系的運(yùn)作發(fā)展，官僚制成為中國(guó)和歐洲國(guó)家發(fā)展非常顯著的差異。

歐洲什么時(shí)候?qū)崿F(xiàn)了近代官僚制？德國(guó)是17世紀(jì)普魯士要建立強(qiáng)大國(guó)家，在王權(quán)下搞軍隊(duì)官僚制系統(tǒng)，普魯士的官僚制到18、19世紀(jì)達(dá)到了非常高的發(fā)展水平。今天我們熟悉的英美官僚制的發(fā)展是在19世紀(jì)中后期以來(lái)，我經(jīng)常跟學(xué)生說(shuō)英國(guó)是19世紀(jì)“government revolution”，而所謂“government revolution”的核心就是建立與現(xiàn)代政治相匹配的現(xiàn)代官僚行政體制。美國(guó)官僚行政體制更晚，美國(guó)現(xiàn)代的公務(wù)員制度是1883年建立的。

商鞅自衛(wèi)國(guó)入秦，在公元前356年和公元前350年，先后兩次實(shí)行以“廢井田、開(kāi)阡陌，實(shí)行郡縣制，獎(jiǎng)勵(lì)耕織和戰(zhàn)斗，實(shí)行連坐之法”為主要內(nèi)容的變法。經(jīng)過(guò)商鞅變法，秦國(guó)發(fā)展成為戰(zhàn)國(guó)后期最富強(qiáng)的封建國(guó)家。

中國(guó)傳統(tǒng)的行政智慧以至于為之驕傲的就是官僚制。在春秋戰(zhàn)國(guó)后期，商鞅變法就建立了。我非常喜歡商鞅變法，當(dāng)然不是喜歡他殺人如麻。中國(guó)的史家不會(huì)抽象地看歷史背后的規(guī)律，商鞅變法從本質(zhì)上說(shuō)是建立了一整套具有現(xiàn)代精神的績(jī)效導(dǎo)向的官僚制組織體系。商鞅變法到秦統(tǒng)一中國(guó)，秦始皇建立了皇權(quán)大一統(tǒng)的帝國(guó)政治，在皇權(quán)大一統(tǒng)的政治之下接受了李斯的建議，搞了郡縣制官僚制體系，上面有統(tǒng)一的皇權(quán)，皇權(quán)之下有“三公九卿”，“三公九卿”之下有郡縣，從郡縣直到里，構(gòu)成了縱向的等級(jí)化的行政組織體系。從那時(shí)候開(kāi)始，縱向的政府權(quán)威體系，皇帝在上面，把國(guó)家一拎，國(guó)家就起來(lái)了。然后也有了統(tǒng)一的賦稅系統(tǒng)，賦稅成為汲取財(cái)政資源、運(yùn)轉(zhuǎn)國(guó)家的主要手段，有了統(tǒng)一的由皇帝直接管轄的國(guó)防軍，再?zèng)]有別的任何力量可以合法地?fù)碛熊婈?duì)。

春秋早期的管仲就搞了“新公共管理”

我非常喜歡馬克斯·韋伯的一篇演講《以政治為志業(yè)》，今天的政治家是職業(yè)政治家，行政家叫職業(yè)行政官員。職業(yè)化有多方面的內(nèi)涵，其中有一個(gè)內(nèi)涵，大家經(jīng)常不注意，用白話講就是“赤條條來(lái)，赤條條走”，來(lái)了帶不來(lái)一兵一卒一錢(qián)一糧，走了也帶不走一兵一卒一錢(qián)一糧。他跟傳統(tǒng)貴族政治的本質(zhì)區(qū)別是國(guó)家的行政資源，所有的行政資源都被國(guó)家收走了，包括土地、部隊(duì)，方方面面全都收走了。

我自己做新公共管理研究，諸位別以為新公共管理是西方20世紀(jì)六、七十年代的研究，是八十年代以來(lái)英美國(guó)家改革的理論概括，我告訴你，春秋戰(zhàn)國(guó)早期，管仲就搞了新公共管理，這太酷了。今天我們搞PPP，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，熱火朝天，其實(shí)當(dāng)年管仲搞的就是PPP、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。管仲治理齊國(guó)，要開(kāi)礦，開(kāi)始是國(guó)家開(kāi)礦，類(lèi)似國(guó)有企業(yè)、官辦的礦業(yè)組織。自古以來(lái)只要帶公字號(hào)的逃不了兩個(gè)毛?。阂皇莿?dòng)力不足，二是腐敗。給國(guó)家干活沒(méi)勁，給公家筐里撈錢(qián)沒(méi)有勁，把公家的錢(qián)往自己兜里裝才充滿動(dòng)力。管仲執(zhí)政時(shí)，齊國(guó)官家開(kāi)礦上來(lái)也不好，經(jīng)常偷東西，后來(lái)管仲想了一個(gè)法子，跟能人合伙，發(fā)包給能人，國(guó)家監(jiān)控，你來(lái)代理開(kāi)礦，最后利潤(rùn)分成。

人類(lèi)組織文明、制度文明的發(fā)展就是一個(gè)合理化的過(guò)程，不斷尋求更加合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力程序、權(quán)力機(jī)制，不斷形成合理的管理方法、管理標(biāo)準(zhǔn)、管理舉措的過(guò)程。我們傳統(tǒng)國(guó)家的行政體系，經(jīng)過(guò)三千年的歷練，無(wú)數(shù)風(fēng)風(fēng)雨雨的歷程，不斷尋求合理化，因此高度發(fā)達(dá)、高度合理，充滿著生命力，我們應(yīng)該充分看到這一條。

歐洲為什么形不成我們這樣的行政體系？

我們不要妄自尊大，也千萬(wàn)不要妄自菲薄。近代以來(lái)晚清后期的國(guó)家衰落，中國(guó)國(guó)家發(fā)展的自然周期，正好趕上了“三千年未有之大變局”，全球化，大船把洋人帶過(guò)來(lái)，人家近代化，如火如荼，轟轟烈烈，我們正好趕上了“三千年未有之大變局”，如春秋兩季總愛(ài)感冒，正在文明轉(zhuǎn)型的時(shí)候。就像現(xiàn)在歐美文明也轉(zhuǎn)型，不能說(shuō)它落后了，而是老了，抵抗力下降了，這時(shí)候容易出情況，但千萬(wàn)不要說(shuō)我們的文明超越了他們。我們當(dāng)時(shí)正好遇上了一個(gè)輪回低落的時(shí)候，因此我們?cè)饬艘环?。但這一番遭罪并不能表明傳統(tǒng)國(guó)家尤其國(guó)家的行政體系那一套機(jī)制和做法落伍了，這一套東西是整個(gè)人類(lèi)文明的寶貴財(cái)富，尤其是中華文明偉大復(fù)興可以利用的資源。

我們的國(guó)家一旦從“文革”中那種激進(jìn)主義的政治實(shí)驗(yàn)中走出來(lái)，一旦踏踏實(shí)實(shí)地用過(guò)日子的辦法搞經(jīng)濟(jì)和社會(huì)國(guó)家治理，很快就干出了不同凡俗的業(yè)績(jī)，為什么？因?yàn)槲覀冇袃?yōu)秀的治國(guó)文明的底蘊(yùn)，包括文化傳統(tǒng)，這種底蘊(yùn)、傳統(tǒng)已融化我們民族的血液當(dāng)中。我一直認(rèn)為我們存在的世界還有個(gè)觀念的世界，一個(gè)人、一個(gè)單位、一個(gè)國(guó)家有什么樣的觀念就會(huì)有怎么樣的生活、怎樣的產(chǎn)業(yè)和怎樣的格局。

清末洋務(wù)運(yùn)動(dòng)的代表人物李鴻章對(duì)當(dāng)時(shí)世界的認(rèn)識(shí)提出了一個(gè)主張，“中國(guó)遇到了數(shù)千年未有之強(qiáng)敵,中國(guó)處在三千年未有之大變局”。

中國(guó)的行政在古代兩千多年的歷練中，為什么那么成熟、那么發(fā)達(dá)、那么合理？首先從哪來(lái)的？就是在人類(lèi)非常殘酷的博弈之中，尤其是春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)候，生死搏殺四五百年，周王已經(jīng)衰落，王道和霸道，誰(shuí)強(qiáng)大誰(shuí)就是爺，從一千多個(gè)國(guó)家到春秋戰(zhàn)國(guó)后期只剩七個(gè)國(guó)家。就在這殘酷的博弈之中，誰(shuí)找到最好的、最合理的資源配置，最好的玩法，最好的治理法，最好的分配組織法，誰(shuí)就能贏。國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)政治目的，甚至解決生死存亡的問(wèn)題來(lái)找到最合理的行政運(yùn)作和社會(huì)治理模式。為什么后來(lái)會(huì)有兩千年延綿不絕的官僚體系？是因?yàn)閭鹘y(tǒng)古代國(guó)家，皇權(quán)控制著整個(gè)國(guó)家，把其他所有跟他抗衡、叫板的力量全部打垮，因此從上到下一竿子插到底。行政體系是政治體系實(shí)現(xiàn)治國(guó)目的的一種工具、一種手段。

歐洲為什么形不成我們這樣的行政體系？不是因?yàn)闅W洲缺少這樣的智慧，而是因?yàn)楦悴欢ㄙF族，桿子插不下去，你只能玩你的。中國(guó)為什么能搞下去？皇權(quán)太強(qiáng)大了，一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)，秋風(fēng)掃落葉。我不喜歡權(quán)力理論，我從來(lái)主張的是“力量理論”。中國(guó)的政治智慧不得了，比厚厚的西方管理學(xué)、政治學(xué)經(jīng)典都要厲害，叫什么？——“一國(guó)不可二主”，一個(gè)主統(tǒng)一控制國(guó)家才有行政體系存在發(fā)展的可能性，找到這樣的工具才能存在、才能發(fā)展。

傳統(tǒng)國(guó)家的法治是標(biāo)準(zhǔn)的人治

在充分肯定中華行政智慧的同時(shí)，必須看到，人類(lèi)文明的發(fā)展是人類(lèi)文明的融通，近代化以來(lái)的發(fā)展是對(duì)傳統(tǒng)的不斷超越，走向世界，我們才有了今天文明發(fā)展的成就。傳統(tǒng)國(guó)家的行政體系，直到今天國(guó)家的行政體系，也有著內(nèi)在的弊病。比如不把老百姓當(dāng)人，不把下級(jí)當(dāng)人，過(guò)度強(qiáng)調(diào)控制。比如傳統(tǒng)國(guó)家的法治是標(biāo)準(zhǔn)的人治，權(quán)比你大，說(shuō)話就算數(shù)，法治在他手中只是一種工具，不可能大家共同遵從法律，誰(shuí)也不能超越法律。比如政府過(guò)于強(qiáng)大，自古以來(lái)誰(shuí)不想以更少的人辦更多的事，但是官越減越多，機(jī)構(gòu)是越減越繁，為什么？沒(méi)有一種自下而上的力量，政府在整個(gè)社會(huì)治理中發(fā)揮的作用太大，控制的東西太多，與民爭(zhēng)利、與民搶錢(qián)。

十年時(shí)間，轟轟烈烈，最后結(jié)果是把方圓幾平方公里內(nèi)的行政機(jī)構(gòu)弄到一個(gè)大廳里來(lái)。歐洲是顧客導(dǎo)向的改革，公共服務(wù)承諾制，真的是以顧客需要為本，顧客至上的理念，從這里出發(fā)來(lái)構(gòu)造公共服務(wù)的體制結(jié)構(gòu)、構(gòu)造公共服務(wù)提供的具體模式，讓我這個(gè)外國(guó)人都心動(dòng)。我們一方面要堅(jiān)守中華文明傳統(tǒng)行政智慧的淵源，一路傳承，把它最好的東西最大限度地發(fā)揚(yáng)光大，來(lái)滋養(yǎng)我們現(xiàn)代國(guó)家的政制。另外一方面要真正汲取整個(gè)人類(lèi)國(guó)家現(xiàn)代文明發(fā)展的成果，不斷融合，不斷發(fā)展。