1、中國的行政在古代兩千多年的歷練中，為什么那么成熟、那么發(fā)達、那么合理？首先從哪來的？就是在人類非常殘酷的博弈之中。在這殘酷的博弈之中，誰找到最好的、最合理的資源配置，最好的玩法，最好的治理法，最好的分配組織法，誰就能贏。

2、我們傳統(tǒng)國家的行政體系，經(jīng)過三千年的歷練，無數(shù)風風雨雨的歷程，不斷尋求合理化，因此高度發(fā)達、高度合理，充滿著生命力，我們應(yīng)該充分看到這一條。

（本文為嘉賓在閑談系列“中華文明的行政智慧”活動上的部分發(fā)言。）

歐洲憲政民主體制最早起源于英國大憲章

趙成根（北京大學政府管理學院教授）：人類的國家文明有兩個主要的板塊，一個歐亞大陸西部的歐洲國家文明，一個歐亞大陸東部的中華國家文明。最早的國家文明不在歐洲也不在中國，而是在西亞的兩河流域，然后從兩河流域流傳到古希臘、古羅馬，進而產(chǎn)生了古希臘文明、古羅馬文明，在這個基礎(chǔ)上有了綿延至今的歐洲文明國家版本，包括英國經(jīng)驗主義傳統(tǒng)的版本和大陸德國的理性主義傳統(tǒng)的版本。我最崇尚的是德國，思想智慧是德國的，武力是俄羅斯的，這是歐亞大陸西部的國家。還有是歐亞大陸的東部，中國的祖先在那個年代不斷地發(fā)展。

中國國家文明的版本和歐洲國家文明的版本，由于各種政治力量的較量、博弈、分工、合作，在歷史上形成了兩個不同的發(fā)展路徑。歐洲今天能夠發(fā)展成議會、多黨的憲政民主體制，其實最早起源于英國的1215年大憲章，大憲章被認為是近代權(quán)利、自由的來源。實際上，稍微讀一點歷史的都知道，當時有一個著名的英國國王約翰王，這個約翰王，一定要加個前綴“失敗的約翰王”，他沒有本事和能力，但總是有稱霸歐洲的雄心，不斷地渡過海峽跟法國作戰(zhàn)，結(jié)果總是大敗而歸，而且曾經(jīng)被俘虜，貴族出了很多錢把他贖回來。英國國內(nèi)的人非常憤怒，1215年他又一次大敗而歸，貴族聯(lián)合起來把他打敗，逼著讓他在他們事先準備好的城下之盟上簽字。那個城下之盟第一是要承認貴族的特權(quán)，第二是國家大事，凡事商量著來，因此從那個時候有了英國的議會這種制度形式。當時是貴族和國王的博弈，之后是資產(chǎn)階級和國王的博弈，這形成了政黨制度的源頭，歐美現(xiàn)在的民主的源頭。

1215年6月15日，約翰國王與反叛貴族在溫莎附近簽署大憲章的雛形——《男爵條款》。

商鞅變法建立了一整套具有現(xiàn)代精神的東西

漫長的中世紀歐洲史就是四個字：三權(quán)鼎立。一個是國王的權(quán)力，一個是貴族的權(quán)力，一個是教會的權(quán)力，國王、貴族和教會三種權(quán)力并立，構(gòu)成了歐洲多中心的權(quán)力格局。歐洲的國王、皇帝從來沒有成功地從政治上消滅過貴族，也從來沒有成功地從政治上控制教會。我們中國早早地就實現(xiàn)了王權(quán)的統(tǒng)一，以此為基礎(chǔ)，在秦朝時構(gòu)成了皇權(quán)官僚帝國，在國家權(quán)力體系的最高層，形成了以血緣關(guān)系為紐帶的政治力量所掌控的皇權(quán)政治權(quán)力中心，在這個皇權(quán)政治之下又有等級化、專業(yè)化的行政體系的運作發(fā)展，官僚制成為中國和歐洲國家發(fā)展非常顯著的差異。

歐洲什么時候?qū)崿F(xiàn)了近代官僚制？德國是17世紀普魯士要建立強大國家，在王權(quán)下搞軍隊官僚制系統(tǒng)，普魯士的官僚制到18、19世紀達到了非常高的發(fā)展水平。今天我們熟悉的英美官僚制的發(fā)展是在19世紀中后期以來，我經(jīng)常跟學生說英國是19世紀“government revolution”，而所謂“government revolution”的核心就是建立與現(xiàn)代政治相匹配的現(xiàn)代官僚行政體制。美國官僚行政體制更晚，美國現(xiàn)代的公務(wù)員制度是1883年建立的。

商鞅自衛(wèi)國入秦，在公元前356年和公元前350年，先后兩次實行以“廢井田、開阡陌，實行郡縣制，獎勵耕織和戰(zhàn)斗，實行連坐之法”為主要內(nèi)容的變法。經(jīng)過商鞅變法，秦國發(fā)展成為戰(zhàn)國后期最富強的封建國家。

中國傳統(tǒng)的行政智慧以至于為之驕傲的就是官僚制。在春秋戰(zhàn)國后期，商鞅變法就建立了。我非常喜歡商鞅變法，當然不是喜歡他殺人如麻。中國的史家不會抽象地看歷史背后的規(guī)律，商鞅變法從本質(zhì)上說是建立了一整套具有現(xiàn)代精神的績效導向的官僚制組織體系。商鞅變法到秦統(tǒng)一中國，秦始皇建立了皇權(quán)大一統(tǒng)的帝國政治，在皇權(quán)大一統(tǒng)的政治之下接受了李斯的建議，搞了郡縣制官僚制體系，上面有統(tǒng)一的皇權(quán)，皇權(quán)之下有“三公九卿”，“三公九卿”之下有郡縣，從郡縣直到里，構(gòu)成了縱向的等級化的行政組織體系。從那時候開始，縱向的政府權(quán)威體系，皇帝在上面，把國家一拎，國家就起來了。然后也有了統(tǒng)一的賦稅系統(tǒng)，賦稅成為汲取財政資源、運轉(zhuǎn)國家的主要手段，有了統(tǒng)一的由皇帝直接管轄的國防軍，再沒有別的任何力量可以合法地擁有軍隊。

春秋早期的管仲就搞了“新公共管理”

我非常喜歡馬克斯·韋伯的一篇演講《以政治為志業(yè)》，今天的政治家是職業(yè)政治家，行政家叫職業(yè)行政官員。職業(yè)化有多方面的內(nèi)涵，其中有一個內(nèi)涵，大家經(jīng)常不注意，用白話講就是“赤條條來，赤條條走”，來了帶不來一兵一卒一錢一糧，走了也帶不走一兵一卒一錢一糧。他跟傳統(tǒng)貴族政治的本質(zhì)區(qū)別是國家的行政資源，所有的行政資源都被國家收走了，包括土地、部隊，方方面面全都收走了。

我自己做新公共管理研究，諸位別以為新公共管理是西方20世紀六、七十年代的研究，是八十年代以來英美國家改革的理論概括，我告訴你，春秋戰(zhàn)國早期，管仲就搞了新公共管理，這太酷了。今天我們搞PPP，政府購買服務(wù)，熱火朝天，其實當年管仲搞的就是PPP、政府購買服務(wù)。管仲治理齊國，要開礦，開始是國家開礦，類似國有企業(yè)、官辦的礦業(yè)組織。自古以來只要帶公字號的逃不了兩個毛病：一是動力不足，二是腐敗。給國家干活沒勁，給公家筐里撈錢沒有勁，把公家的錢往自己兜里裝才充滿動力。管仲執(zhí)政時，齊國官家開礦上來也不好，經(jīng)常偷東西，后來管仲想了一個法子，跟能人合伙，發(fā)包給能人，國家監(jiān)控，你來代理開礦，最后利潤分成。

人類組織文明、制度文明的發(fā)展就是一個合理化的過程，不斷尋求更加合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)、權(quán)力程序、權(quán)力機制，不斷形成合理的管理方法、管理標準、管理舉措的過程。我們傳統(tǒng)國家的行政體系，經(jīng)過三千年的歷練，無數(shù)風風雨雨的歷程，不斷尋求合理化，因此高度發(fā)達、高度合理，充滿著生命力，我們應(yīng)該充分看到這一條。

歐洲為什么形不成我們這樣的行政體系？

我們不要妄自尊大，也千萬不要妄自菲薄。近代以來晚清后期的國家衰落，中國國家發(fā)展的自然周期，正好趕上了“三千年未有之大變局”，全球化，大船把洋人帶過來，人家近代化，如火如荼，轟轟烈烈，我們正好趕上了“三千年未有之大變局”，如春秋兩季總愛感冒，正在文明轉(zhuǎn)型的時候。就像現(xiàn)在歐美文明也轉(zhuǎn)型，不能說它落后了，而是老了，抵抗力下降了，這時候容易出情況，但千萬不要說我們的文明超越了他們。我們當時正好遇上了一個輪回低落的時候，因此我們遭了一番罪。但這一番遭罪并不能表明傳統(tǒng)國家尤其國家的行政體系那一套機制和做法落伍了，這一套東西是整個人類文明的寶貴財富，尤其是中華文明偉大復(fù)興可以利用的資源。

我們的國家一旦從“文革”中那種激進主義的政治實驗中走出來，一旦踏踏實實地用過日子的辦法搞經(jīng)濟和社會國家治理，很快就干出了不同凡俗的業(yè)績，為什么？因為我們有優(yōu)秀的治國文明的底蘊，包括文化傳統(tǒng)，這種底蘊、傳統(tǒng)已融化我們民族的血液當中。我一直認為我們存在的世界還有個觀念的世界，一個人、一個單位、一個國家有什么樣的觀念就會有怎么樣的生活、怎樣的產(chǎn)業(yè)和怎樣的格局。

清末洋務(wù)運動的代表人物李鴻章對當時世界的認識提出了一個主張，“中國遇到了數(shù)千年未有之強敵,中國處在三千年未有之大變局”。

中國的行政在古代兩千多年的歷練中，為什么那么成熟、那么發(fā)達、那么合理？首先從哪來的？就是在人類非常殘酷的博弈之中，尤其是春秋戰(zhàn)國時候，生死搏殺四五百年，周王已經(jīng)衰落，王道和霸道，誰強大誰就是爺，從一千多個國家到春秋戰(zhàn)國后期只剩七個國家。就在這殘酷的博弈之中，誰找到最好的、最合理的資源配置，最好的玩法，最好的治理法，最好的分配組織法，誰就能贏。國家為了實現(xiàn)政治目的，甚至解決生死存亡的問題來找到最合理的行政運作和社會治理模式。為什么后來會有兩千年延綿不絕的官僚體系？是因為傳統(tǒng)古代國家，皇權(quán)控制著整個國家，把其他所有跟他抗衡、叫板的力量全部打垮，因此從上到下一竿子插到底。行政體系是政治體系實現(xiàn)治國目的的一種工具、一種手段。

歐洲為什么形不成我們這樣的行政體系？不是因為歐洲缺少這樣的智慧，而是因為搞不定貴族，桿子插不下去，你只能玩你的。中國為什么能搞下去？皇權(quán)太強大了，一場戰(zhàn)爭，秋風掃落葉。我不喜歡權(quán)力理論，我從來主張的是“力量理論”。中國的政治智慧不得了，比厚厚的西方管理學、政治學經(jīng)典都要厲害，叫什么？——“一國不可二主”，一個主統(tǒng)一控制國家才有行政體系存在發(fā)展的可能性，找到這樣的工具才能存在、才能發(fā)展。

傳統(tǒng)國家的法治是標準的人治

在充分肯定中華行政智慧的同時，必須看到，人類文明的發(fā)展是人類文明的融通，近代化以來的發(fā)展是對傳統(tǒng)的不斷超越，走向世界，我們才有了今天文明發(fā)展的成就。傳統(tǒng)國家的行政體系，直到今天國家的行政體系，也有著內(nèi)在的弊病。比如不把老百姓當人，不把下級當人，過度強調(diào)控制。比如傳統(tǒng)國家的法治是標準的人治，權(quán)比你大，說話就算數(shù)，法治在他手中只是一種工具，不可能大家共同遵從法律，誰也不能超越法律。比如政府過于強大，自古以來誰不想以更少的人辦更多的事，但是官越減越多，機構(gòu)是越減越繁，為什么？沒有一種自下而上的力量，政府在整個社會治理中發(fā)揮的作用太大，控制的東西太多，與民爭利、與民搶錢。

十年時間，轟轟烈烈，最后結(jié)果是把方圓幾平方公里內(nèi)的行政機構(gòu)弄到一個大廳里來。歐洲是顧客導向的改革，公共服務(wù)承諾制，真的是以顧客需要為本，顧客至上的理念，從這里出發(fā)來構(gòu)造公共服務(wù)的體制結(jié)構(gòu)、構(gòu)造公共服務(wù)提供的具體模式，讓我這個外國人都心動。我們一方面要堅守中華文明傳統(tǒng)行政智慧的淵源，一路傳承，把它最好的東西最大限度地發(fā)揚光大，來滋養(yǎng)我們現(xiàn)代國家的政制。另外一方面要真正汲取整個人類國家現(xiàn)代文明發(fā)展的成果，不斷融合，不斷發(fā)展。