以政府和社會資本合作方式提供公共服務(wù)，PPP項目公司作為融資主體，以項目產(chǎn)生的現(xiàn)金流或政府購買付費(fèi)為投入回報機(jī)制。但應(yīng)該看到，運(yùn)用PPP模式提供公共服務(wù)，原來的投融資模式難以適應(yīng)，需要建立與之相適應(yīng)的PPP金融。

目前，PPP項目融資重銀行貸款，輕其他金融工具；重PPP項目的前期建設(shè)和實物資本投資，輕后期的運(yùn)營和虛擬資本。以銀行貸款為主要融資方式難以滿足投資大、經(jīng)營期長且收益不高的PPP項目的資金需求。PPP項目運(yùn)營和投資形成的資本運(yùn)營不足導(dǎo)致資本的流動性不足，影響社會資本進(jìn)入的積極性。

今后加快推進(jìn)PPP項目落地，不僅需要PPP項目滿足社會資本參與的理性條件，還需要提高投入資本的流動性和解決PPP項目融資問題。推進(jìn)PPP模式發(fā)展，應(yīng)將PPP項目投資所形成的收益或現(xiàn)金流（比如收費(fèi)權(quán)、PPP項目每年產(chǎn)生的經(jīng)營性收入）變成可投資的工具，形成可以上市交易的證券化產(chǎn)品。只有增強(qiáng)投入PPP項目資本的流動性，社會資本才會積極進(jìn)入。

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PPP投融資、建設(shè)、運(yùn)營呈現(xiàn)“三重、三輕”現(xiàn)象

近年來，我國積極推進(jìn)PPP實踐，取得了一定的成績，但PPP模式發(fā)展呈不平衡特征，PPP項目投融資、建設(shè)、運(yùn)營等呈現(xiàn)“三重、三輕”現(xiàn)象。

（一）融資重銀行貸款，輕其他金融工具。

目前，PPP項目融資工具主要是銀行對PPP項目建設(shè)的貸款，雖然基金、信托、保險資金積極參與PPP項目建設(shè)、運(yùn)營，比如財政部已聯(lián)合中國建設(shè)銀行等10家機(jī)構(gòu)，共同發(fā)起設(shè)立中國政府和社會資本合作融資支持基金，將作為社會資本方重點(diǎn)支持公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目發(fā)展，提高項目融資的可獲得性，有些地方設(shè)立了PPP發(fā)展基金，但是基金、信托、保險資金參與PPP項目還不多。

根據(jù)專著《中國PPP理論與實踐研究》研究發(fā)現(xiàn)，在我國目前實踐的PPP項目案例中，東、中、西部地區(qū)的PPP項目普遍運(yùn)用“貸款”這一融資模式，運(yùn)用基金、股票、債權(quán)、信托和其他金融工具作為融資工具的PPP項目不多。貸款類的金融投資類型在東、中、西部地區(qū)的PPP項目中占比分別為83.4%、70.1%、60.3%，而在各個項目領(lǐng)域內(nèi)，貸款類金融投資類型的所占比例都超過了50%。但各個區(qū)域在適用領(lǐng)域方面出現(xiàn)細(xì)微分化：東部地區(qū)較多地采用了股權(quán)、債權(quán)等融資手段，中部地區(qū)則是較多地采用債權(quán)和股權(quán)。東部地區(qū)采用股權(quán)融資較多的在交通、環(huán)保和市政領(lǐng)域，中部地區(qū)采用債權(quán)融資較多的行業(yè)則為市政、環(huán)保和交通領(lǐng)域，西部地區(qū)采用貸款融資較多的則是環(huán)境保護(hù)、市政和水利領(lǐng)域。“貸款”是當(dāng)前PPP模式融資的主要形式。在PPP模式中，政府部門通過采購的形式與中標(biāo)單位組建特殊目的公司，由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營、融資，銀行貸款在PPP項目融資中占據(jù)著重要的地位。

（二）重PPP項目的需求拉動作用，輕供給側(cè)。

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。經(jīng)濟(jì)決定財政，經(jīng)濟(jì)中高速增長，財政收入高速增長將成為歷史，財政收入中低速增長成為新常態(tài)。2014年財政收入降到了多年來首次遇到的個位數(shù)增長，全國一般財政收入增長8.6%；教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境等公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)剛性增長，財政支出增長隨之呈現(xiàn)出越來越剛性化的特征。2014年全國一般財政支出增長8.2%，收支缺口形成的赤字達(dá)到1.35萬億元。在財政緊運(yùn)行、對地方融資平臺進(jìn)行規(guī)范的背景下，我國積極推動PPP模式，充分發(fā)揮PPP模式吸引社會資本參與公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供，拉動、帶動社會資本投資，對穩(wěn)增長發(fā)揮了重要作用。

與此同時，PPP項目對提高公共服務(wù)供給質(zhì)量、增加公共服務(wù)有效供給等也發(fā)揮了重要的作用。但總的來看，目前，普遍重視PPP項目對投資需求的拉動作用，在優(yōu)化公共服務(wù)供給、提升公共服務(wù)效率等方面還存在提升空間。從財政部公布的第一批、第二批政府和社會資本合作示范項目來看，目前的PPP項目主要集中在市政、交通、水務(wù)等領(lǐng)域。財政部第一批示范項目30個，主要集中在污水處理、軌道交通、供水、供暖等領(lǐng)域，其中污水處理項目9個，軌道交通占7個，供水和供暖各占3個。財政部第二批示范項目206個，交通類PPP項目36個，水務(wù)類PPP項目50個，市政類PPP項目59個，分別占公布的示范項目總數(shù)的17.5%、24.3%、28.6%。醫(yī)療、文化、養(yǎng)老、科技、教育、體育等領(lǐng)域的PPP項目數(shù)量還較少，與居民對醫(yī)療、教育、文化、養(yǎng)老等需要相比還有較大的差距。由財政部的PPP示范項目類型不難看出，運(yùn)用PPP模式改善公共服務(wù)效率、提高公共服務(wù)質(zhì)量還存在較大的空間。而且，醫(yī)療、教育領(lǐng)域的PPP示范項目主要側(cè)重于醫(yī)院、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在醫(yī)療服務(wù)能力、教育質(zhì)量等軟件設(shè)施領(lǐng)域，運(yùn)用PPP模式還有很大的潛力。另外，PPP示范項目對引導(dǎo)社會資源配置的作用還需進(jìn)一步挖掘，應(yīng)充分發(fā)揮PPP示范項目對供給側(cè)結(jié)構(gòu)性優(yōu)化和改革的作用。

（三）重PPP項目的前期建設(shè)和實物資本投資，輕后期運(yùn)營和虛擬資本。

由于PPP項目建設(shè)能較快地獲得利潤回報和現(xiàn)金流，因此，社會資本比較注重對PPP項目的前期施工建設(shè)、投資，且側(cè)重于實物資本投資，比如：在財政部公布的第二批示范項目中，市政、水務(wù)類PPP項目較多側(cè)重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，對PPP項目在短期內(nèi)實現(xiàn)效果抱有較多的希望。國有企業(yè)參與PPP項目的積極性比較高，也是對PPP項目的前期建設(shè)比較感興趣。PPP項目運(yùn)營和維護(hù)需要經(jīng)歷10-30年左右的時間，時間較長，存在的不確定性較多，盡管一些PPP項目有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，但社會資本對PPP項目運(yùn)營的積極性不是很高。近年來，盡管一些公共服務(wù)和公用事業(yè)領(lǐng)域已開始應(yīng)用資產(chǎn)證券化，比如開展資產(chǎn)證券化的基礎(chǔ)資產(chǎn)包括車輛通行收費(fèi)、供水收費(fèi)、天然氣收費(fèi)、保障房項目等，但對公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP項目運(yùn)用還不多，主要集中在未來有現(xiàn)金流的相關(guān)公共服務(wù)和準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，且主要側(cè)重PPP項目建設(shè)、施工前的融資，對PPP項目運(yùn)營后的資本退出、增強(qiáng)資本流動性等方面較少進(jìn)行資產(chǎn)證券化。

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社會資本對參與PPP項目為何缺乏動力

PPP項目投資大、期限長、收益不高和項目投資后的流動性不足，影響社會資本進(jìn)入的積極性。

（一）以銀行貸款為主要融資方式難以滿足投資大、經(jīng)營期長且收益不高的PPP項目的資金需求。

PPP項目投資大。從財政部第二批示范項目看，PPP項目投資額在1-10億元之間的項目101個，占公布的示范項目總數(shù)的49%；PPP項目投資額在10-50億元之間的項目63個，占公布的示范項目總數(shù)的31.1%；投資額在50-100億元之間的項目16個，占公布的示范項目總數(shù)的7.8%，投資額在100億元以上的項目15個，占公布的示范項目總數(shù)的7.2%。只有10個PPP項目投資額在1億元以下。

PPP項目經(jīng)營期限長。財政部《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號）規(guī)定，政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》指出，運(yùn)用BOT、TOT、ROT模式的政府和社會資本合作項目的合同期限一般為20-30年。國家發(fā)改委等發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第一章第六條規(guī)定，“基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長不超過30 年?！币陨隙急砻鱌PP項目經(jīng)營期限長。

由于PPP項目投資大、期限長、回報率不高，目前以銀行貸款為主要融資方式難以滿足PPP項目的資金需求。目前，銀行為PPP項目建設(shè)提供貸款、通過產(chǎn)業(yè)基金入股PPP項目，但主要還是為PPP項目建設(shè)提供貸款。雖然銀行能對未來能產(chǎn)生現(xiàn)金流的PPP項目進(jìn)行貸款，但銀行對PPP項目貸款面臨一些困境。比如：PPP項目的實際資金需求與銀行各類資金在期限上存在一定的錯配，且銀行對項目資本金比例要求較高并需提供擔(dān)保，融資成本較高；銀行對PPP項目貸款也是基于未來有現(xiàn)金流的進(jìn)行貸款，且貸款要經(jīng)過風(fēng)險評估、貸款審批等一系列流程，對貸款的還款來源、現(xiàn)金流等有相關(guān)要求，等等。以前，地方政府提供公共服務(wù)可以通過地方融資平臺等融資，還款來源有地方財政兜底和政府信用支持?，F(xiàn)在運(yùn)用PPP模式提供公共服務(wù)，融資主體變成了PPP項目公司，項目公司獲得銀行貸款需要以提供公共服務(wù)或基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)生的現(xiàn)金流作為還款來源。對于準(zhǔn)公益性和公益性PPP項目產(chǎn)生較少的現(xiàn)金流或者不產(chǎn)生現(xiàn)金流，難以覆蓋貸款本息，就難以獲得銀行貸款。

（二）PPP項目投資形成的資本運(yùn)營不足導(dǎo)致資本流動性較低。

PPP項目投資大、運(yùn)營期限長，一旦PPP項目落地，大量資本沉淀下來，且PPP項目投資形成實物投資后存在資產(chǎn)專用性，會使得PPP項目的資本流動性不足。而且，PPP項目收益率普遍不高，加之PPP項目經(jīng)營期限長可能會面臨市場風(fēng)險、項目風(fēng)險、政策和法律、制度風(fēng)險等，如果這些投資的資本不能轉(zhuǎn)化為可交易的投資工具，社會資本在參與進(jìn)入PPP項目時就會有畏難情緒，從而影響社會資本進(jìn)入的積極性。目前，對PPP項目運(yùn)營后的資本退出的渠道主要是政府回購、轉(zhuǎn)讓給其他社會資本等，難以適應(yīng)PPP項目發(fā)展的需要。

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應(yīng)大力發(fā)展PPP金融

市場配置模式和政府配置模式是已有的兩種資源配置模式，政府與社會資本合作模式是動員、配置資源的新模式，可以算為第三種模式。政府與社會資本合作提供公共服務(wù)的模式，區(qū)別于以政府主導(dǎo)的提供公共服務(wù)供給的模式，原來的投融資模式、相關(guān)政策、體制機(jī)制難以適應(yīng)這種新模式，需要有與之相適應(yīng)的政策、金融等支持體系。推進(jìn)PPP模式發(fā)展、加快PPP項目落地，需要大力發(fā)展PPP金融，破解PPP項目融資問題和PPP項目落地后面臨的資本流動性不足問題，解決PPP項目投資的退出問題。只有提高PPP項目落地后資本的流動性，社會資本能較容易退出PPP項目，社會資本才會有積極參與并進(jìn)入PPP項目的動力。

（一）加快發(fā)展PPP金融以適應(yīng)PPP模式發(fā)展的需要。

政府主導(dǎo)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，財政提供資金支持或者是地方政府通過地方融資平臺等為提供公共服務(wù)進(jìn)行融資，還款來源由地方財政兜底和政府信用支持。以政府和社會資本合作方式提供公共服務(wù)，由于PPP項目需要資金規(guī)模大、運(yùn)營期限長、回報率不高等，導(dǎo)致社會資本參與PPP項目的積極性不高，需要實施金融創(chuàng)新，發(fā)展PPP金融，增強(qiáng)社會資本進(jìn)入PPP項目的積極性。尤其要通過金融創(chuàng)新，解決PPP項目融資、股權(quán)退出等問題。

PPP金融包括的融資工具和范疇比較廣泛，不僅包括銀行貸款，還包括PPP相關(guān)的基金、信托、保險、融資租賃等等。PPP金融區(qū)別于政府主導(dǎo)的公共服務(wù)提供所運(yùn)用的融資模式。以PPP項目的銀行貸款為例進(jìn)行比較，就不難看出差異性：首先是融資主體不一樣，以前是把地方融資平臺作為融資主體，而PPP模式下的融資主體是項目公司或社會資本；其次是擔(dān)保機(jī)制不一樣，以前的模式有地方政府信用作為重要的支撐，而PPP模式則是依靠社會資本自身實力，地方政府不再提供信用擔(dān)保；再次是還款來源不一樣，以前模式還款來源有項目經(jīng)營收益，也有財政還款，而PPP模式還款主要依賴PPP項目產(chǎn)生的現(xiàn)金流，也有財政付費(fèi)給社會資本提供的公共服務(wù)。

（二）將PPP項目資產(chǎn)證券化作為PPP金融發(fā)展的重要內(nèi)容。

針對PPP項目融資以及PPP項目投資后的資本流動性不足等問題，應(yīng)大力發(fā)展PPP項目資產(chǎn)證券化，將PPP項目資產(chǎn)證券化打造成加速PPP項目落地和PPP模式發(fā)展的重要引擎。

一是加快發(fā)展PPP項目資產(chǎn)證券化為PPP項目融資。針對PPP項目融資問題，對PPP項目進(jìn)行證券化融資。對于能產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的PPP項目，鼓勵先行先試，對PPP項目進(jìn)行資產(chǎn)證券化。對準(zhǔn)公益性和公益性的PPP項目，鼓勵開展大型、一體化的PPP項目，形成跨領(lǐng)域的收益項目，為打包項目資產(chǎn)做支撐。

二是加快對PPP項目資產(chǎn)證券化提高資本流動性。提高社會資本參與PPP項目的積極性，不僅需要PPP項目滿足社會資本參與的理性條件，即收益、成本、責(zé)任與風(fēng)險要求，還需要提高資本的流動性，只有能退出，才會有積極進(jìn)入。因此，推進(jìn)PPP模式發(fā)展，PPP項目投資所形成的收益或現(xiàn)金流（比如：收費(fèi)權(quán)、PPP項目每年產(chǎn)生的經(jīng)營性收入），變成可投資的工具，形成可以上市交易的證券化產(chǎn)品，增強(qiáng)資本的流動性，這樣才有可能讓社會資本把握機(jī)會收益，提高收益水平和投資的安全性，也方便由其他社會資本參與方回購股權(quán)。

三是加快PPP項目資產(chǎn)證券化相關(guān)的金融工具創(chuàng)新。比如：可以在PPP項目貸款基礎(chǔ)上，開發(fā)出期限、利率不同的組合貸款產(chǎn)品，全程參與PPP項目的融資服務(wù)，并結(jié)合PPP項目的穩(wěn)定現(xiàn)金流推出項目收益?zhèn)??？梢愿鶕?jù)PPP項目現(xiàn)金流特征，設(shè)計成合適的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，通過恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)構(gòu)化設(shè)計使其滿足不同風(fēng)險偏好的投資者的需求。

四是加快PPP項目資產(chǎn)證券化相關(guān)制度創(chuàng)新。圍繞PPP項目資產(chǎn)證券化所需要的條件，加快建立和完善PPP項目資產(chǎn)評估和信用評級等相關(guān)制度。與此同時，對公共服務(wù)加快價格改革步伐，為PPP項目開展資產(chǎn)證券化營造良好的環(huán)境。運(yùn)用好特許經(jīng)營權(quán)，維持公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷競爭的市場結(jié)構(gòu)，既能提高公共服務(wù)供給效率，又能為社會資本產(chǎn)生一定的利潤，增強(qiáng)社會資本對未來現(xiàn)金流形成良好的預(yù)期，從而增加PPP項目對社會資本的吸引力。

（三）做好PPP項目的策劃和規(guī)劃，為PPP項目創(chuàng)造良好的盈利模式。

PPP項目狀況直接影響社會資本進(jìn)入。PPP項目狀況不僅與所在的領(lǐng)域和是否有受益群體付費(fèi)等有關(guān)，還與PPP項目的策劃和規(guī)劃水平相關(guān)。對于準(zhǔn)公益性和公益性的PPP項目，應(yīng)放寬視野，尋求與私人產(chǎn)品較好的組合模式，形成合理的收益模式和資本盈利模式，增強(qiáng)PPP項目對社會資本的吸引力。用較寬闊的視野策劃大型、綜合的PPP項目，社會資本能跨主體、跨區(qū)域、跨環(huán)節(jié)回收投資。這樣，社會資本就有積極性參與PPP項目。