根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號文），截至2014年底的存量債務(wù)余額應(yīng)在2015年1月5日前上報；從2016年起，只能通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)。為解決存量債務(wù)問題，財政部發(fā)文（351號文）鼓勵用PPP（Public-Private-Partnership）的模式，向民營資本出售債務(wù)，以獲得資金。

盡管文件規(guī)定，本級政府所屬融資平臺公司及其他地方國企不被允許作為社會資本一方直接參與PPP項目，但據(jù)《經(jīng)濟參考報》，地方政府融資平臺正在通過私定協(xié)議等方式，“曲線”參與PPP項目，以保持地方平臺的融資功能。

“我們平臺今年從銀行貸不到款、也發(fā)不了債，后續(xù)融資難以為繼。我們想做PPP政策又不允許，只好想辦法繞開政策。”安徽省一位政府融資平臺公司人士告訴《經(jīng)濟參考報》，政策不允許本級平臺參與本級PPP項目，但其上下級的平臺是沒有被排除在外的，比如某地市的PPP項目是允許省級平臺和縣級平臺作為社會資本方參與的。“有地市級的PPP項目就由其上下級政府的平臺作為社會資本出面參與，但實際上資金、人員、具體項目操作都是地市本級的平臺在做。”

而另外一種更為常見的情況是，有的平臺成立一家子公司，該子公司和社會資本合作成立一家新的公司，由此該平臺實際上可通過新公司來參與PPP項目。

假PPP項目出現(xiàn) 風(fēng)險滋生

以一個地方要修建一條高速公路為例，按以前的做法，就是地方平臺或者其下屬的高速公路公司直接自己融資自己建設(shè)，但是43號文出臺之后，該地方高速公路公司可以尋找一家社會資本，比如一家大的央企合作，雙方各出資一部分成立一家項目公司，由該項目公司作為PPP的主體建設(shè)高速公路項目，地方的高速公路公司會私下和這家央企簽訂一個回購股份的協(xié)議，承諾在未來項目建成后以一定價格回購其全部股份。

“在極端的情況下，這家央企甚至可以全部持股這家項目公司，而地方的高速公路公司則承諾未來全部回購股份?！睒I(yè)內(nèi)人士向《經(jīng)濟參考報》稱，若“抽掉”這份私下簽訂的回購協(xié)議，表面上看這就是一個引入了社會資本的好的PPP項目，沒有增加政府債務(wù)。但實際上，這背后仍然是過去政府融資的邏輯，換湯不換藥。

“實際上本級政府發(fā)起一個項目自己來做，和社會資本參與投資，對項目的風(fēng)險評估、交易結(jié)構(gòu)和收益保障的要求是不一樣的。本級平臺無法作為一個社會資本對項目的價值、風(fēng)險進行相對獨立的判斷。這種PPP項目沒有經(jīng)過市場的檢驗，比真正PPP項目的風(fēng)險更大?！敝袊F(xiàn)代集團PPP項目總監(jiān)康峰說。

政策待完善

PPP的實質(zhì)就是向社會資本出售部分資產(chǎn)，以獲得資金，但是在如何引入社會資本的問題上還有待完善。

康峰表示，讓平臺公司把自己的這些項目拿出來，實際上他們是非常心疼的。因為很多做成PPP的項目本身就是平臺公司自己建的項目，過去該項目是按照事業(yè)型撥款和兜底的形式在做，而轉(zhuǎn)換成PPP項目之后，政府會對其形成政府購買和投資補償?shù)臋C制，會實現(xiàn)很好的現(xiàn)金流，并且正在形成平臺公司的經(jīng)營性業(yè)務(wù)版塊。

進一步完善PPP模式的法律法規(guī)或已進入議程。

財政部最近發(fā)布的研究報告指出，應(yīng)研究制定《地方公債法》，對地方政府發(fā)行債券的資格、發(fā)行程序、資金用途、發(fā)行規(guī)模、信息披露和上市等事項進行規(guī)定，并界定上級部門和同級人大的權(quán)限。

財政部還建議，實行地方政府破產(chǎn)制度，制訂《地方政府破產(chǎn)法》。這樣，可以從法律上明確地方政府應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任。在地方政府資不抵債時，允許地方政府宣告破產(chǎn)，并規(guī)定相應(yīng)的債務(wù)重組及債務(wù)清償程序，應(yīng)該是債券發(fā)行的題中應(yīng)有之義。