中國(guó)浦東干部學(xué)院 焦永利

中國(guó)改革開放的重大制度變革始自農(nóng)村，源于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革。通過(guò)將農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途的使用權(quán)界定到農(nóng)戶，從而激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，沖開了傳統(tǒng)計(jì)劃體制的束縛，為此后全面改革奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。

20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，隨著中國(guó)改革主要陣地轉(zhuǎn)向城市，在城鄉(xiāng)二元體制依舊存在的情況下，城市基于其集聚優(yōu)勢(shì)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，逐步拉開了與農(nóng)村的收入差距。同時(shí)，由于城市土地規(guī)模與就業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)張，城鄉(xiāng)之間的不平等由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差，演變?yōu)樾聲r(shí)期的生產(chǎn)要素剪刀差，通過(guò)不合理的征地制度以及城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的差別待遇，剝奪農(nóng)民的土地資產(chǎn)及人力資本。

隨著新時(shí)期剪刀差所遇到的阻力越來(lái)越大，引發(fā)各類矛盾與沖突。城市化作為國(guó)家現(xiàn)代化的基本路徑，其發(fā)展需要擴(kuò)張用地也是客觀的。但是，如果強(qiáng)行違背規(guī)律限制城市發(fā)展用地，那么只能導(dǎo)致三個(gè)結(jié)果：一是用地指標(biāo)不斷地被廣泛突破，政策低效；二是，用地指標(biāo)的取得和城市發(fā)展的實(shí)際需求脫鉤，富有競(jìng)爭(zhēng)力城市的發(fā)展受限制；三是地方政府在“土地饑渴”中采用一切可用辦法擴(kuò)張城市用地，導(dǎo)致開發(fā)商囤積土地、土地低效利用，強(qiáng)制村鎮(zhèn)集并等（葉裕民，2012）[1]。

當(dāng)前的土地管理制度不利于探索形成上述人口、建設(shè)用地同步城市化的良性循環(huán)，對(duì)城市化進(jìn)程乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀運(yùn)行造成了若干挑戰(zhàn)。

地方政府通過(guò)征地制度壟斷城市建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)，獲取巨額土地極差收入，產(chǎn)生了所謂土地財(cái)政問(wèn)題。如下表所示，在地方本級(jí)財(cái)政收入中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入總量與比例逐年上升，在全口徑地方公共財(cái)政收入中所占比例接近一半，而在地方本級(jí)財(cái)政收入中所占比例更是高達(dá)75％。這樣的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)顯然難以持續(xù)，而且助長(zhǎng)地方政府?dāng)U張城市建設(shè)用地的沖動(dòng)，造成城市土地?cái)U(kuò)張過(guò)快、征地問(wèn)題突出、土地使用效率較低、地方債務(wù)水平迅速上升等一系列宏觀問(wèn)題。

表6-1 2007－2010年我國(guó)土地使用權(quán)出讓收入與地方財(cái)政收入的比例（單位：億元）

資料來(lái)源：賈康,劉微.土地財(cái)政：分析與出路.財(cái)政研究,2012年第1期

將農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用途權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地權(quán)利，政府享受其中的增值（當(dāng)然也承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施投入的成本）。這就出現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)是平等的，國(guó)有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)和私有資產(chǎn)在市場(chǎng)交易的領(lǐng)域應(yīng)該沒(méi)有區(qū)別，因而，征地制度上是損害了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)精神。

政府直接作為市場(chǎng)主體參與交易，其中的信息成本高昂、委托代理風(fēng)險(xiǎn)、租值耗散、腐敗問(wèn)題等必然產(chǎn)生。近年來(lái)，國(guó)土系統(tǒng)、交通系統(tǒng)各級(jí)官員紛紛落馬，除了個(gè)人黨性修養(yǎng)及職業(yè)道德問(wèn)題外，可比的制度性影響要素就是干預(yù)市場(chǎng)的權(quán)力在起作用。只有將權(quán)利還給農(nóng)村居民，自身回歸社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所要求的政府提供市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)的定位，只通過(guò)抽取稅收提供有限度的公共設(shè)施與公共服務(wù)，才能最終實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)以及建城城鄉(xiāng)真正統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

現(xiàn)行征地制度下，政府獲取的土地收入絕大部分不是作為經(jīng)常性消費(fèi)消費(fèi)掉了，而是投入了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和為城市公共服務(wù)提供，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的固定資本以及城市相對(duì)優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)資源反映為城市資產(chǎn)的整體升值。

政府進(jìn)行土地開發(fā)，真正獲益最大的是在城市擁有資產(chǎn)的居民。而就其大體而言，農(nóng)民在這一輪城市資產(chǎn)增值中擁有資產(chǎn)的只是少數(shù)，因而，如果說(shuō)過(guò)去的城鄉(xiāng)剪刀差是農(nóng)民貢獻(xiàn)給了國(guó)家建立重工業(yè)體系、城市居民除了低價(jià)購(gòu)糧、享受較好但也只是低水平福利和保障之外實(shí)際上也沒(méi)有得到太多的剪刀差部分，那么這一輪的剪刀差則是大多數(shù)落在了城市資產(chǎn)擁有者的手中。因而，城鄉(xiāng)收入差距如果算入這一部分會(huì)更加驚人。

農(nóng)民整體上作為一個(gè)弱勢(shì)群體，近郊農(nóng)民為城市化貢獻(xiàn)了土地、全域農(nóng)民為城市化貢獻(xiàn)了低福利、低保障、低成本的勞動(dòng)力，從而使得國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了城市化的巨大集聚收益，而這巨大規(guī)模集聚收益的分配農(nóng)民卻以不完整的權(quán)利參與其中，從而導(dǎo)致收益的分配的不公平。

隨著城市規(guī)模的急劇擴(kuò)張和城市規(guī)劃的不斷調(diào)整，中國(guó)各個(gè)城市都在開展大規(guī)模的拆遷建設(shè)，因征地、拆遷引起的社會(huì)問(wèn)題增多，表現(xiàn)為大規(guī)模信訪、群體性事件、暴力事件和惡性事件等。據(jù)國(guó)家信訪局統(tǒng)計(jì)，2003年至2006年接待的上訪人數(shù)中，接近40%涉及拆遷問(wèn)題[2]；農(nóng)民問(wèn)題占群體性事件的30%-40%，而農(nóng)民土地問(wèn)題作為主要問(wèn)題，其中涉及征地和拆遷的約占60-69%；拆遷過(guò)程中暴力和惡性事件頻發(fā)，僅2010年就有“武漢老婦活埋案”、“江蘇東海父子自焚事件”、“江西宜黃自焚事件”等極端案例。