隨著城鎮(zhèn)化進程加速、城市群興起以及決策層的高度支持，地處三四線城市周邊的小鎮(zhèn)因資源優(yōu)勢迎來歷史爆發(fā)期。2016 年2月，國務院頒發(fā)《關于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》，明確提出加快培育具有特色優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)，帶動農業(yè)現(xiàn)代化和農民就近城鎮(zhèn)化。同年7月，住建部、國家發(fā)改委、財政部明確提出，到2020年我國將培育1000個左右的特色小鎮(zhèn)。

這個興起于浙江，壯大于長三角，如今在全國范圍內以燎原之勢普及開來的概念，正在借助產業(yè)轉型升級的歷史機遇，成為中國新型城鎮(zhèn)化的重要推手。

特色小鎮(zhèn)承擔怎樣的使命？如何區(qū)分城與鎮(zhèn)的邊界？城市和鄉(xiāng)村周邊的小鎮(zhèn)發(fā)展過程中各有哪些側重點？理想中的特色小鎮(zhèn)是什么樣的？帶著這些問題，鳳凰網(wǎng)產業(yè)新城頻道對話中國人民大學公共管理學院學術委員會主任、首都發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員葉裕民教授。

在她看來，我們常說的特色小鎮(zhèn)具有兩種形態(tài)，一種是城市新興的功能板塊，一種是引領鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的前沿陣地。同時，小城鎮(zhèn)發(fā)展要回歸本質，要謹防虛假特色小鎮(zhèn)的房地產傾向，不能當做政績工程，一哄而上。以下為專訪實錄。

經濟新常態(tài)是啟動特色小鎮(zhèn)建設熱潮的時代背景

鳳凰網(wǎng)產業(yè)新城：全國范圍內興起的特色小鎮(zhèn)建設熱潮原因何在？

葉裕民：啟動這一輪特色小鎮(zhèn)建設熱潮的一個時代背景，是我國的經濟發(fā)展進入“新常態(tài)”，城市發(fā)展轉型升級，增長速度普遍減緩。特大城市又普遍遭受“大城市病”的困擾，大家都在尋找新的投資空間和經濟增長點，正好浙江推出特色小鎮(zhèn)，于是許多部門、地方政府和企業(yè)便將目光聚焦于此，興起一波特色小鎮(zhèn)建設浪潮。

在對城市規(guī)模結構的認知和處理上，有一些人認為“小鎮(zhèn)”是城市化的核心支撐力量，甚至是新一輪經濟增長的拉動力。有一些觀點認為：大城市不行了，我們要靠小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)是支撐中國新一輪城市化的主力軍。

當然，不可否認特色小鎮(zhèn)在中國的城市化進程中的重要地位，但我認為，這些觀點還是有待探討的。

鳳凰網(wǎng)產業(yè)新城：特色小鎮(zhèn)有怎樣的功能和使命？

葉裕民：2016年末，我國的城鎮(zhèn)化率達到57.4%，目前仍在以每年1%左右的速度攀升。當城鎮(zhèn)化率達到65%的時候，中國的城市化基本完成。屆時，我們大概有10億左右的城市人口和4億左右的鄉(xiāng)村人口。

鄉(xiāng)村人口主要是發(fā)展包括農業(yè)和鄉(xiāng)村服務業(yè)在內的鄉(xiāng)村經濟，同時承擔生態(tài)保障和文化傳承的功能。這些功能除了在傳統(tǒng)意義的村落形態(tài)上實現(xiàn)以外，更多地是被附著在特色小鎮(zhèn)上。小城鎮(zhèn)作為發(fā)展文化產業(yè)和休閑生態(tài)旅游的一個重要支點，它們會為鄉(xiāng)村提供公共服務和良好的人居環(huán)境。

小城鎮(zhèn)長期承載著面向4億鄉(xiāng)村人口服務的功能和使命，從這個角度來說，特色小鎮(zhèn)對新型城市化和鄉(xiāng)村現(xiàn)代化起到非常重要的支撐作用，它，是引領鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的前沿陣地。

鳳凰網(wǎng)產業(yè)新城：特色小鎮(zhèn)和城市之間的功能定位應該如何區(qū)分？

葉裕民：2016年末，我國的城市數(shù)量達到657個，建制鎮(zhèn)的數(shù)量達到20883個。其實，當建制鎮(zhèn)發(fā)展到5萬人以上，初步形成以制造業(yè)為支撐、以服務業(yè)為主導的產業(yè)體系，就已經具備城市功能了。

城市和小鎮(zhèn)的主要差異不在于規(guī)模，而在于功能。城市發(fā)展的核心是先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，小鎮(zhèn)發(fā)展的核心是農業(yè)，以及依附于鄉(xiāng)村文化和生態(tài)旅游等產業(yè)之上的鄉(xiāng)村服務業(yè)。

所以，許多以發(fā)展工業(yè)園區(qū)為特色的小鎮(zhèn)應該是城市功能的延伸。而更普遍意義上的小鎮(zhèn)，應當是服務鄉(xiāng)村現(xiàn)代化發(fā)展的前沿陣地。

特色小鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的引領者

鳳凰網(wǎng)產業(yè)新城：當下眾多的特色小鎮(zhèn)，可以怎樣進行分類？

葉裕民：我們現(xiàn)在講“特色小鎮(zhèn)”，其實可以分為兩類。2014年10月，時任浙江省長李強在參觀“云棲小鎮(zhèn)”時，首次公開提及“特色小鎮(zhèn)”的概念，并寫入了次年3月的政府工作報告。

當時杭州有云棲小鎮(zhèn)、夢想小鎮(zhèn)、基金小鎮(zhèn)發(fā)展得較好，分別聚焦于打造云計算產業(yè)鏈條、集聚互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)業(yè)者、構建金融生態(tài)圈，且都入圍了浙江首批37個省級特色小鎮(zhèn)名單。這三個小鎮(zhèn)并非建制鎮(zhèn)，而是城市郊區(qū)的三個不同的新興功能板塊，在政策利好下吸引了大批來自世界各地的行業(yè)人才，聚集并發(fā)展了新經濟。這是特色小鎮(zhèn)的第一種形態(tài)，也是它的原始形態(tài)。

因為浙江這些特色小鎮(zhèn)的示范效應，眾多建制鎮(zhèn)開始紛紛學習起來，根據(jù)其本身具有的特點，比如基于農業(yè)、基于傳統(tǒng)文化、基于民俗風情、基于生態(tài)旅游等等，在全國范圍內如火如荼地發(fā)展起來了一批特色小鎮(zhèn)。這種特色小鎮(zhèn)是建制鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的不同選擇，是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的引領者。這是特色小鎮(zhèn)的的第二種形態(tài)。

另外還有一種虛假的特色小鎮(zhèn)，是不具備產業(yè)基礎的跟風。它們常常是是房地產開發(fā)商的噱頭，以特色小鎮(zhèn)為名行房地產開發(fā)之實，騙取政府補貼和獎勵。一些地方政府也一次為契機打造所謂的政績工程。我們要認真反思，謹防這種特色小鎮(zhèn)的的異化現(xiàn)象，不能一哄而上。

鳳凰網(wǎng)產業(yè)新城：數(shù)目眾多的特色小鎮(zhèn)是否補充了我國的城鎮(zhèn)體系？

葉裕民：當前中國許多小鎮(zhèn)已經有了城市的經濟規(guī)模與本質，但依然沒有設立為市，因而無法做城市規(guī)劃、享受更好的公共空間配置，發(fā)展受到了壓制。我曾統(tǒng)計了全國人口在5萬以上的鎮(zhèn)級單位，將其與城市序列放在一起排列，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，中國真實存在著一個健康的城市規(guī)模結構，但在制度安排上滯后了。

當前對“城市”缺乏科學的界定，造成城市數(shù)量統(tǒng)計不客觀、不真實。日本每百萬人擁有5個城市，而中國每百萬人僅有0.5個城市。所以，我認為城市數(shù)量不足是中國城市病產生的第一原因。

很多人說，特色小鎮(zhèn)一定要有產業(yè)開發(fā)區(qū)的支撐，我認為這是混淆了城市與鎮(zhèn)的概念。這些年我一直在呼吁，要增設鎮(zhèn)級市。以人口數(shù)量為衡量指標，把大于5萬人的鎮(zhèn)設為城市。5萬人什么概念？一個產業(yè)開發(fā)區(qū)就足以支撐起來了。全國的小城市的數(shù)目遠遠不夠，要在中國設立1000個左右的城市，鎮(zhèn)和市的區(qū)別我們不能再弄混了。

以發(fā)展制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)為主要功能、常住人口達到5萬人以上的鎮(zhèn)，其本質就是真實意義的城市，我們欠它一個城市戶口，應該回歸自然，還它城市發(fā)展的基本權利?？梢园l(fā)展為城市的鎮(zhèn)（包括縣城），目前大概有接近1000個。這1000個鎮(zhèn)補充到城市發(fā)展序列中來，可以解決我國城市體系長期被認為“規(guī)模結構不合理”的虛假問題，為新型城市化提供很有效的空間載體。

對于那些長期規(guī)模小于5萬人的小城鎮(zhèn)，則回歸鄉(xiāng)村地區(qū)公共服務中心的功能，不要再盲目追求工業(yè)化、搞開發(fā)區(qū)，造成房地產泡沫；也不應該把經濟增長作為主要考核指標，小城鎮(zhèn)的發(fā)展目標主要是為鄉(xiāng)村地區(qū)人口提供良好的人居環(huán)境、公共服務、農村產業(yè)技術指導，以及具有地方特色的歷史、文化、生態(tài)資源的保護和永續(xù)利用。

鳳凰網(wǎng)產業(yè)新城：真正地處邊遠地區(qū)的特色小鎮(zhèn)能發(fā)展起來嗎？

葉裕民：當然可以，這些小鎮(zhèn)地理分布應當是非常分散的。北京的郊區(qū)可以有，邊遠的云南、西藏也可以有。很多時候，路途越是遙遠，對真正的旅游愛好者來說越有吸引力。要不然為什么每年都有那么多人去西藏朝圣呢？

人對文化的追求是與生俱來的，特別是當一個人經濟收入穩(wěn)定、工作前景良好的時候。為了讓工作和學習之間有調劑和平衡，具有地方獨特魅力的歷史文化和生態(tài)景觀就成為人們休憩養(yǎng)生的最佳選擇，越是邊遠的，越是具有地方特色的，對旅游者就越具有吸引力。人們說：越是民族的，越是世界的，就是這個意思了。國家對此也加以提倡和鼓勵，制定并推行了法定節(jié)假日。

隨著人們文化水平的提高，逐漸從觀光游轉向休閑游，這是旅游的一種更高級的形式。如果是觀光游，可能一周時間就把十幾個城市走馬觀花式地看完了。如果是休閑游，是在一個地方住上幾天，真正把工作放下，讓身心回歸大自然，感受天人合一的安逸與融合。小鎮(zhèn)中原汁原味的傳統(tǒng)文化、生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)土特色，對于長期在城市工作生活的人們來說，是一種精神享受。

因此，特色小鎮(zhèn)文化休閑旅游規(guī)劃，要區(qū)別于一般風景區(qū)的觀光旅游規(guī)劃。要營造親山、親水、親民的休閑氛圍，要著意研究系列地方文化的精致細微表達，以及系列地方飲食休閑旅游方案，盡可能延長游客在小鎮(zhèn)居住和愉快滿意度假的時間。

特色小鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展的重要載體

鳳凰網(wǎng)產業(yè)新城：您認為理想中的特色小鎮(zhèn)應該如何發(fā)展？

葉裕民：培育理想中的特色小鎮(zhèn)，要有核心競爭力的特色產業(yè)作為支撐，打造和諧宜居的美麗環(huán)境，彰顯特色鮮明的傳統(tǒng)文化，提供便捷完善的設施服務，建設充滿活力的體制機制。根據(jù)不同地方生態(tài)環(huán)境、歷史文化、產業(yè)發(fā)展的不同特征去打造富有特色的小鎮(zhèn)，這樣才能留得住人才，引得來游客。通常來說，小鎮(zhèn)以文化旅游產業(yè)為主體的發(fā)展方向是對的。城市生活的特點，是人口高度聚集、生活節(jié)奏快，而鄉(xiāng)村休閑式的生活方式，正好與之形成了互補。這是一個互相了解的愿望，所以城市人鄉(xiāng)村游和鄉(xiāng)村人城市游的雙向通道才絡繹不絕。

2020年，我國全面進入小康社會。解決了溫飽問題后，10億城市人口的文化旅游消費是一個巨大的市場，到小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村旅游會成為一種常見的生活方式，為全國各地千萬個小鎮(zhèn)和更多的鄉(xiāng)村提供新的發(fā)展契機為地方中小企業(yè)提供廣闊的投資空間，為鄉(xiāng)村居民提供豐富的就業(yè)機會。小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村旅游作為縣域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的主要載體和抓手，將有效促進城鄉(xiāng)一體化進程。

最后要強調的是，依托地方特色文化生態(tài)資源開展的旅游業(yè)，必須以保護傳統(tǒng)文化和生態(tài)資源為前提，住建部和相關部門應該及時出臺相應的地方特色文化資源和生態(tài)保護規(guī)劃，在保護中利用。那些以破壞地方資源為代價的小城鎮(zhèn)，過度開發(fā)和過度商業(yè)化，無異于慢性自殺。